在扶贫战略中寻找“精准”落点

    党的十八大以来，习近平总书记站在时代发展和战略全局的高度，针对减贫形势变化，在扶贫开发顶层设计上提出了精准扶贫的基本方略。精准扶贫重要思想是2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时提出来的，之后又进一步诠释为“六个精准”“五个一批”，其实质是指针对不同区域环境、不同贫困状况，运用科学有效程序，对扶贫对象采取不同对策的治贫方式。这一战略思想是对减贫理论的传承和创新，是对我国扶贫方略的集成和重塑，是涵盖“精准识别”“精准帮扶”“精准治理”的科学体系。

　　在扶贫实践中，各地按照中央的部署积极探索创新，涌现了一批好典型、好经验、好做法。然而，在精准扶贫战略的具体实施过程中，也出现了一些主观和客观上的定向偏差，引发了一系列需要高度关注的新情况和新问题。因此，当前必须立足“精准”二字，科学研判现阶段扶贫工作的新特征、新瓶颈、新症结，通过更具针对性的制度设计和政策调整，有效处理好精准扶贫过程中影响全局的若干重要关系，保障精准扶贫战略顺利推进，确保实现预期脱贫目标。对于精准扶贫不精准、靶向疗法脱靶偏向的问题，必须引起高度重视并采取有力措施，进一步将“精准”二字落细落小落实。

　　识别机制重在自下而上。逐步改变“自上而下”定规模、分指标的甄别方法，探索实行自下而上、层层累加、精确计算、全面科学的多元识别机制，推动实现由数字式减贫转向实质性减贫。一是社区化识别。在农村社区内部实行公开测评和比选，由农户自我申请或集体推选，通过对象摸底、民主评议、入户调查、村内公示等流程，最终确定扶贫对象。进一步加大贫困信息公开力度，每一户贫困户都要在村里公示基本情况，接受村民监督，每个县的总体贫困情况都要向社会公开。二是台账化管理。以乡镇为单位，依托乡级政府扶贫、财政所力量，利用农民补贴网，对每一名贫困人口都建立登记卡，准确记录家庭、收入、身体等详细状况，并实现信息联网，随时更新，随时可以查阅。三是指标化测定。借助专家力量，研究构建科学的多维贫困评价标准，做到既以收入标准衡量“贫”，又综合反映健康、就业、住房、教育等生活方面的“困”。四是动态化退出。不论是贫困县，还是贫困人口，都要能进能出，可上可下，动态调整。同时，建立正向激励机制，引导和鼓励贫困地区主动脱贫。

　　帮扶机制重在分类施策。区别不同地区的贫困原因、发展潜力等因素，按照“五个一批”的思路，有针对性地采取措施，突出特色发展，一区一策、一域一策，不能搞“一刀切”。一是在“发展生产脱贫一批”中，通过适当的政策优惠，引导民营资本到贫困地区设立加工生产基地，促进当地就业。支持扶贫经济组织参与精准扶贫，采取贷款贴息、项目扶持、财政银行保险联动等方式，鼓励和引导工商企业和新型农业经营主体与扶贫对象通过直接帮扶、委托帮扶、股份合作等模式结成利益联结共同体。二是在“易地搬迁一批”中，开展搬迁主体后期发展扶持专项行动，重视易地扶贫搬迁的质量、可持续性和风险防御能力建设。三是在“发展教育脱贫一批”中，引入市场机制，尤其是加大政府购买服务力度，特别是就业培训上，改变以往分指标的方式，通过设置准入门槛和政府采购，确定多种类型的定点培训机构，贫困人群凭政府发放的培训通知，可按需选择培训项目和培训地点，切实提升培训效果。四是在“生态补偿脱贫一批”中，加快健全贫困地区质量资源资产产权制度，创新生态环境损害赔偿、生态产品市场交易、生态保护多元补偿协同推进机制；推进贫困人口生态护林员选聘，通过政府购买劳务促进贫困人口就业。五是在“社会保障兜底一批”中，加快推进低保标准和脱贫标准“两线合一”，实现政策内部衔接，形成兜底扶贫合力。

　　治理机制重在协同善治。进一步转变政府职能，推行善治，增强贫困地区自我治理、自我发展能力。一是政策制定要共同参与。在扶贫制度设计层面，充分吸收基层政府尤其是县乡一级的智慧，充分尊重其利益和诉求。二是政策实施要共同推进。整合分散在扶贫、发改、财政、农林水等部门的扶贫资源，拼盘做菜、各记其功，打好政策“组合拳”，形成扶贫合力。同时，在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择、扶贫项目实施、扶贫绩效评估等方面，全面提高贫困户的参与度，不能搞“关门扶贫”“单边扶贫”。三是政策创新要共同探索。借鉴“PPP”（政府与社会资本合作）模式，建立精准扶贫领域的“PNP”（政府与非政府组织合作）模式，采取政府购买、以奖代补等多种方式，充分利用NGO在精准帮扶方面的“精准性、专业性、服务性”优势，对接贫困户个性化、多元化、碎片化需求，在政府和贫困户之间搭建桥梁枢纽。

    （作者：欧阳煌 湖南大学经贸学院教授）